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公务员制度教程(第六版)(公共管理硕士(MPA)系列教材)

作者：舒放贾自欣

出版社：中国人民大学出版社出版时间：2022-02-01

开本： 16开 页数： 329

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公务员制度教程(第六版)(公共管理硕士(MPA)系列教材) 版权信息

ISBN：9787300303444
条形码：9787300303444 ; 978-7-300-30344-4
装帧：一般胶版纸
册数：暂无
重量：暂无
所属分类：
政治军事
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政治理论

公务员制度教程(第六版)(公共管理硕士(MPA)系列教材) 内容简介

舒放、贾自欣主编的《公务员制度教程》是一部由公务员制度的教学、研究者和公务员管理实践者联合编写的公务员制度经典教材。自2001年初版以来，本书历经多次修订、数十次重印，受到了读者的广泛认可。本书以新时代中国特色社会主义思想为指导，其突出特色是理论与实践紧密结合，作者不仅有长期从事公务员制度教学和研究工作的高校学者，还有来自国家公务员管理部门的实际工作者，他们直接参与了我国《公务员法》等法律法规的起草工作，经历和见证了我国公务员制度的建立和发展过程。多元的作者背景使本书得以充分、准确地反映我国公务员制度及公务员管理的实际状况。第六版主要做了以下三方面的修订工作：一是增加了党的十九大以来我国公务员制度建设的近期新成果，特别反映了新修订颁布的《中华人民共和国公务员法》等新的法律法规的相关精神，确保教材内容与时俱进；二是将全书每章末尾的阅读材料进行了更新和补充，使其更具时效性，更加贴合相关理论阐述；三是结合我国公务员制度建设的近期新成果，对部分章节的结构进行了调整，使其更加合理。本书不仅可作为高校公务员制度及相关课程教材，同时也是机关*单位工作人员及参加各级公务员考试的广大考生系统了解我国公务员制度的一本的很好参考书。

公务员制度教程(第六版)(公共管理硕士(MPA)系列教材) 目录

目录

第1章总论

1?1公务员的概念

1?2我国公务员制度的发展沿革

1?3我国建立公务员制度的目的

1?4公务员制度的基本原则

1?5我国公务员制度的特点

1?6我国公务员制度的实施现状和改革重点

本章小结

关键术语

复习思考题

阅读材料

第2章国外公务员制度

2?1国外公务员制度概况

2?2国外公务员制度的基本内容

2?3国外公务员制度的特点

2?4英国文官制度的建立和发展

2?5美国文官制度的建立和发展

2?6法国公务员制度的建立和发展

2?7日本公务员制度的建立和发展

本章小结

关键术语

复习思考题

阅读材料

第3章公务员管理机构

3?1公务员管理机构的设置形式和职责权限

3?2我国人事管理机构的历史沿革

3?3国务院各部门人事机构

3?4地方县级以上人民政府人事机构

3?5国外公务员管理机构

本章小结

关键术语

复习思考题

阅读材料

第4章公务员任职条件、义务与权利

4?1公务员任职条件

4?2公务员义务与权利

4?3公务员义务的基本内容

4?4公务员权利的基本内容

本章小结

关键术语

复习思考题

阅读材料

第5章公务员职位分类

5?1公务员职位分类概述

5?2公务员职位分类的意义和标准

5?3公务员职位分类的原则和内容

5?4公务员职位分类的程序和方法

5?5国外公务员职位分类情况

本章小结

关键术语

复习思考题

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第6章公务员考试录用

6?1考试录用制度的产生和发展

6?2公务员录用制度的含义和原则

6?3公务员录用考试的方法和内容

6?4公务员考试录用的程序

6?5公务员录用考试的组织

本章小结

关键术语

复习思考题

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第7章公务员考核

7?1公务员考核的含义、渊源和意义

7?2公务员考核的原则、内容和方法

7?3公务员考核的等次、标准和后续管理

7?4公务员考核的发展趋势

7?5国外公务员考核

本章小结

关键术语

复习思考题

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第8章公务员奖励

8?1公务员奖励制度概述

8?2公务员奖励的基本原则

8?3公务员奖励的条件、种类、程序、审批权限及监督

8?4国外公务员奖励制度

本章小结

关键术语

复习思考题

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第9章公务员纪律、监督与惩戒

9?1公务员的纪律

9?2公务员的监督

9?3公务员的惩戒

9?4国外公务员的纪律、监督与惩戒

本章小结

关键术语

复习思考题

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第10章公务员职务、职级升降

10?1公务员职务、职级升降的含义与作用

10?2公务员职务、职级晋升的原则、条件和程序

10?3公务员降职

10?4国外公务员晋升

本章小结

关键术语

复习思考题

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第11章公务员职务与职级任免

11?1公务员职务任免

11?2公务员职级任免

11?3公务员职务与职级并行任免制度的意义

11?4公务员任用方式

11?5任免机关和任免权限

11?6公务员任职

11?7公务员免职

本章小结

关键术语

复习思考题

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第12章公务员培训

12?1公务员培训的历史发展、特点和意义

12?2公务员培训的原则、种类和实施方法

12?3公务员培训的网络与法律保障

12?4出国培训

12?5国外公务员培训制度

本章小结

关键术语

复习思考题

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第13章公务员交流

13?1公务员交流制度概述

13?2调任

13?3转任

本章小结

关键术语

复习思考题

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第14章公务员回避

14?1回避制度的历史发展

14?2任职回避

14?3公务回避

14?4地域回避

本章小结

关键术语

复习思考题

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第15章公务员工资、保险和福利

15?1公务员工资制度的建立和原则

15?2我国公务员工资制度的内容和特点

15?3公务员的保险制度

15?4我国公务员的福利制度

15?5国外公务员工资制度

15?6国外公务员福利制度

本章小结

关键术语

复习思考题

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第16章公务员辞职与辞退

16?1公务员辞职、辞退的概念

16?2辞职、辞退制度的建立和发展

16?3建立公务员辞职、辞退制度的意义

16?4公务员辞职的条件和程序

16?5公务员辞去领导职务制度

16?6公务员辞退的条件、程序和法律后果

本章小结

关键术语

复习思考题

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第17章公务员退休

17?1公务员退休制度的概念和意义

17?2公务员退休的种类、条件及审批

17?3退休公务员的待遇和管理

17?4国外公务员退休制度

本章小结

关键术语

复习思考题

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第18章公务员申诉与控告

18?1公务员申诉与控告的含义与比较

18?2公务员申诉与控告的性质和意义

18?3公务员申诉与控告制度的内容

18?4公务员申诉与控告的保障

本章小结

关键术语

复习思考题

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第19章公务员行为规范

19?1公务员行为规范及其意义

19?2公务员行为规范的基本原则及其基本要求

19?3公务员行为规范的历史沿革

19?4公务员行为规范的基本内容

19?5违反公务员行为规范的后果

19?6实施公务员行为规范的主客观条件

本章小结

关键术语

复习思考题

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第20章公务员管理监督

20?1公务员管理监督的主体和对象

20?2公务员管理监督的事由和方式

20?3对负有主要或直接责任的人员的处理

本章小结

关键术语

复习思考题

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第21章职位聘任

21?1职位聘任的含义与意义

21?2聘任制实行的范围与条件

21?3职位聘任的实施

21?4聘任制公务员的管理

21?5人事争议仲裁

本章小结

关键术语

复习思考题

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第22章公文撰制和处理

22?1撰制和处理公文的基本知识

22?2公文撰制的基本要求

22?3三种主要公文的具体撰制方法

22?4公文处理的基本要求

本章小结

关键术语

复习思考题

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参考文献

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公务员制度教程(第六版)(公共管理硕士(MPA)系列教材) 节选

在我国干部人事管理制度中，职务任免一直处于重要地位，也经历了一个逐步发展的过程。我们党和国家在建立新中国干部任免制度的过程中，陆续制定了有关任免工作的政策法规，主要有:1951年制定的《中央人民政府任免国家机关工作人员暂行条例》;1957年制定的《国务院任免行政人员办法》和《县级以上人民委员会任免国家机关工作人员条例》;1983年经中央批准中央组织部颁布的《关于任免国家机关和其他行政领导职务必须按照法律程序和有关规定办理的通知》;1984年中共中央下发的《关于任免国家机关领导人员必须严格依照法律程序办理的通知》;1995年国家人事部颁布的《国家公务员职务任免暂行规定》;2008年12月中共中央组织部、人事部颁布的《公务员职务任免与职务升降规定(试行)》，这个规定颁布的同时，废止了人事部1995年颁布的《国家公务员职务任免暂行规定》和1996年颁布的《国家公务员职务升降暂行规定》。新的规定对公务员的职务任免和升降原则、任用方式、任免机关、任免权限、任免程序、晋升资格、晋升程序、降职程序等做了明确规定。另外，我国《宪法》《全国人民代表大会组织法》《国务院组织法》《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》《公务员法》等，也对各级国家机关工作人员的任免做了规定。这些法律法规初步奠定了国家机关工作人员职务任免的基础，标志着我国国家机关工作人员的任免工作正朝着制度化、法制化的方向发展。11?1?2我国公务员职务任免制度的特点我国公务员的职务任免制度，是对原来行政任免制度的进一步发展和完善，与原有的行政任免制度相比较具有以下三个特点:(1)在任免的对象上做了严格的区分。原有的任免制度包括机关领导人员和非领导人员的任免。而公务员职务任免制度只包括公务员中非领导人员的任免。机关领导人员的任免根据宪法和有关法律进行。(2)任免对象和条件的规定更完整更全面。原有的行政任免制度侧重于对领导职务的任免，强调担任领导职务须办理任免手续，对担任非领导职务者，则缺乏办理任免手续方面的规定;在升职或降职时强调办理任免手续，而在录用、调动时则不办理任免手续。而公务员职务任免制度既要求办理领导职务的任免手续，也要求办理非领导职务的任免手续;在升职或降职时要办理任免手续，在录用、调任、转任、退休时也要办理任免手续。(3)任免内容的规定更全面。原有的行政任免没有任用方式、兼职、*高任职年龄限制等方面的规定，而公务员职务任免制度却对这些问题做了规定。这些规定丰富了任免制度的内容，是对行政任免制度的发展。11?1?3公务员职务任免制度的意义公务员职务任免是对公务员进行其他管理的前提，是合理使用人才的关键环节，是实现行政管理职能的重要保障。公务员肩负着维持国家机关正常运转的重任，因此，能否任用合格的公务员担负国家各级机关的工作，能否免去难以继续工作或不称职的公务员所担任的工作职务，既关系到公务员机关能否职得其人，又关系到公务员能否人尽其才，更进一步地说，它直接关系到政权的巩固与否和国家的兴衰。(1)职务任免是合理选拔任用公务员的重要制度保障。贯彻正确合理的公务员职务任免制度，能够把优秀合格的人才安排在恰当的职位上，从而保障国家机关的高效优质运转;免去不合格公务员担任的职务，能够消除埋藏于国家机关中的隐患。机关只有依靠公务员的存在才能正常运转，离开了公务员，公共职能也就失去了其执行的主体。因此，合理选拔公务员既是公务员制度存在的基础，也是国家权力正常运转的依靠。在公务员的选拔中，只有任免得当，才能做到人尽其才、适才适位，才能充分发挥公务员的积极性和创造性;而任免不当，则不仅会使优秀人才受到压抑、遭到埋没、失去信心，而且会使公务员滋生不思进取、不求上进、得过且过等不良习气。因此，很有必要建立科学合理的公务员职务任免制度，以避免公务员思想出现偏差或公务员队伍产生不正之风。随着《公务员法》的颁布和实施，以及相关配套政策法规的出台，公务员职务任免制度会不断得到完善和发展，这也会促使公务员的选拔任用更加优化。(2)职务任免是提高公务员素质的必要手段，能够提高公务质量和民众的满意度。现代社会的快速发展，必然要求提高公务员的工作效率，而工作效率的提高在很大程度上取决于公务员的素质和搭配结构，这就需要科学合理地选拔任用人才，把好公务员的“入口关”，做好公务员的任免工作。职务任免是否得当，不仅关系到公务员个人能力和才智能否得到充分发挥，而且关系到公务员队伍整体素质的高低，关系到各级机关的工作质量和服务质量的优劣。通过科学合理的职务任免，可以将优秀的人才不断充实到公务员队伍中，同时将不适宜担任公务员或因故不能担任公务员的人员及时予以免职，从而不断地优化公务员队伍和提高公务员素质。对于公务员来说，能否任职，往往是其学识能否获得充分发挥、工作能否获得成就与满足、在同事之中能否得到尊重，以及自己的愿望能否得到实现的重要标志。一个公务员如果能够得到适当合理的职务任免，就会全身心地投入工作中，进而能够*大限度地发挥聪明才智，民众的满意度也会得到提升。(3)职务任免是管理公务员队伍的有效手段，是公务员接受监督的重要凭证，是实现公务员职务管理制度化的重要措施。在公务员队伍管理中，职务任免几乎与每一个环节都有直接或间接的联系。公务员职务的升降、人员流动与职务任免密不可分，公务员考核、奖惩、工资和福利待遇、培训等也与职务任免紧紧联系在一起。由此可见，职务任免是管理公务员队伍的主要手段，同时也是公务员管理的有效手段之一，职务任免的法制化和科学化对于我国公务员制度的完善和发展具有重要意义。职务任免实际上是一种职务管理，通过任职确认机关与公务员之间的职务关系，而通过免职解除机关与公务员之间的职务关系。职务管理是公务员管理的核心内容，同时职务管理也是公务员管理的前提。如根据公务员所任职务和履行职责的具体情况对公务员进行相应的考核和奖惩，根据公务员所任职务的情况对其进行必要的培训和确定对应的工资和福利待遇等。建立和严格执行公务员职务任免制度，可以使公务员任用操作更加规范化，同时也是正确、合理选拔任用公务员，防止公务员任用中出现偏差和不良现象的重要保障。11?2公务员职级任免11?2?1公务员职级任免的含义职级任免是职级的任职和免职的统称，是任免机关根据有关法律法规，在其任免权限范围内，对公务员的等级序列进行调整的变动行为。职级是与领导职务并行的晋升通道，体现公务员政治素质、业务能力、资历贡献，是确定工资、住房、医疗等待遇的重要依据，而不表示具有领导职责。作为公务员提高待遇、拓宽晋升通道的重要途径，党的重要文件中多次提出要建立完善的职务与职级并行制度。2002年，党的十六大报告提出“完善干部职务和职级相结合的制度，建立干部激励和保障机制”，这是在党的重要文件中首次提出职级制度。2008年，党的十七届四中全会提出“建立健全干部职务与职级并行制度，实行干部职级与待遇挂钩”。《2010―2020年深化干部人事制度改革规划纲要》提出“完善干部职级晋升制度，探索依据德才表现和工作实绩晋升职级的相关政策。实行干部职级与待遇挂钩，强化职级在确定干部工资、福利等方面的作用”。2013年，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》将“深化公务员分类改革，推行公务员职务与职级并行、职级与待遇挂钩制度”作为全面深化改革的重要任务之一。2014年，经中央批准，在全国4个省选择了4个县进行了县以下机关公务员职务与职级并行制度试点。在总结试点经验的基础上，2015年1月，中办、国办印发了《关于县以下机关建立公务员职务与职级并行制度的意见》的通知，其核心内容是在《公务员法》的框架下，在保持原有领导职务晋升通道不变的情况下，增加职级晋升的通道，解决基层公务员“晋升难、待遇低”的矛盾。该制度设置了科员级、副科级、正科级、副处级和正处级5个职级，建立了职级与级别之间的对应关系，构建了县以下机关公务员职级晋升序列，明确职级与职务是并行关系，二者共同构成公务员职业发展通道。县以下机关公务员职务与职级并行制度实施以来，对在基层工作时间较长、职务长期得不到晋升的公务员产生了较好的激励作用。但是，仍然存在实施范围较窄、职级晋升条件严格、制度实施偏离初衷、配套制度不尽完善等问题。为进一步完善公务员制度，推行公务员职务与职级并行、职级与待遇挂钩制度，拓展公务员职级晋升通道，进一步调动广大公务员的积极性，经全国人大常委会授权，从2016年12月26日起在部分地区和部分在京中央机关开展公务员职务与职级并行制度试点工作，暂时调整适用《公务员法》关于非领导职务管理的有关规定。经过一年多的实践，公务员职务与职级并行制度试点工作取得明显成效，已具备在全国范围内推开的条件。2018年11月，《公务员法》修订草案面向社会征求意见，使职级制度作为本次修法的重要内容之一进入公众视野杨梅.公务员职级制度演进历程和配套机制建设［J］.行政管理改革，2018(12).。根据新《公务员法》等有关法律法规制定，中共中央办公厅于2019年3月印发《公务员职务与职级并行规定》，自2019年6月1日起施行。11?2?2公务员职级任免制度的特点**，职级是一个不同于职务的职业发展通道。对公务员来说，职务肯定是一个重要的职务发展通道，但并不是所有的公务员都能通过职务这个通道来发展。建立职级通道后，公务员可通过职业能力晋升职级，与走职务通道一样也能得到较好的发展。走职级这一通道的人员，不需要变换岗位、想方设法提升职务，而是可以长期在同一岗位工作。有了职级这个职业通道，明确了相关人员的职业发展方向，有利于这些人员安心工作。第二，职级是一种以人为本位的等级制度。职级不像职务那样有固定岗位，它是因人而设的，人不同，职级也不同。职务是以职位为本位的制度，有这个职位的设置才有担任这个职务的人。而职级是以人为本位的制度，有这个人才有这个职级，没有这样一个职级的人，就没有这个职级的位置。这是一个和传统的品位制接近的制度设计。第三，通过等级系列反映不同的职业水平。职级有一个等级系列，这个系列的不同等级反映从事这项工作的实际水平，这个等级系列有一定的资历限制，但也有对工作能力的要求。这种能力不是像职务所对应的领导能力，而是从事具体行政工作的能力。在基层，这个工作可以是信访接待、纠纷处理，也可以是拆迁协调，但不同的职级反映不同的工作水平。第四，职级和待遇挂钩，职级越高待遇越高。职级不完全是为了解决待遇问题，但必须解决待遇问题。因此，职级要直接与工资挂钩，不同的职级有不同的工资标准。职级工资标准的确定，要与职级人员的资历相吻合，与相当职务的工资标准相衔接，并随着社会经济发展和物价的变动及时进行调整。第五，职级代表一定的名分，也是地位、荣誉的象征。不能把职级简单看成工资收入问题，所以职级的设置是人事管理制度的创新，而不完全是工资制度的创新。工资收入问题必须解决，但职级仅有工资调整是不行的，必须要和职务一样，具有相应的基于职业能力的荣誉，能够得到社会的认可。因此，它的名称或者与职务名称接近，或者另有专门名称，但要符合人们的认知习惯，易于被社会接受何宪.公务员职务与职级并行制度研究［J］.中国行政管理，2016(9).。11?3公务员职务与职级并行任免制度的意义公务员职务与职级并行制度是指把职务和职级平行地分别作为公务员两种不同职业发展路径的公务员管理制度。该制度的意义在于：一是转变公务员系统的“官本位”思想。职务和职级并行后，只要有足够的资历和工龄，不升职务也可以提高经济待遇，相应地从某种程度上提高了“弱势”官员的政治地位，官员们将不再为乌纱帽而纠结发愁，可以把精力真正用在“干大事”而不是“当大官”上，从而安心工作，干好本职，改进作风，服务大众，*终从“官僚化”走向“平民化”。二是促进公务员系统内部互相监督。对于一般公务员来说，不必再为一官半职绞尽脑汁，不必再为“实职”“虚职”自找烦恼。在升职上不求人、不磕头、不弯腰，自己的生活变得更有尊严，更自由、舒展。因此，可以促使公务员更加注重对国家、政府和人民负责，对自己所承担的职责负责，而不再对自身未来的发展、经济条件等过分担忧。甚至作为“无官帽”的“技术官员”，可以主动对“行政官员”不恰当的决策提出质疑，使决策更加科学，形成讲真话办实事的习惯和纠错机制，使官场更健康更绿色更风清气正。三是确保公务员系统晋升规范化。职务与职级并行事实上就是允许公务员在非领导职务层次，如果达到一定工作年限，具备了较深资历，没有工作硬伤，就可享受高一级待遇。这是依法依规、依时依资放开，是对所有公务员放开。也就是说，公务员待遇高低只有法规制度说了算，真正彰显了公平正义，优化了官场政治生态吴祖平.公务员职务与职级并行制度的重大意义［E/OL］?（20190408）.http://www.sohu.com/a/306471108_120008886.。11?4公务员任用方式11?4?1公务员任用方式的特点公务员的主要任用方式有委任制、考任制、选任制和聘任制等几类，这些方式没有绝对的优劣之分。不同的任用方式在实际运行的过程中各有优缺点。1.委任制委任制即由任免机关在其任免权限范围内，委派工作人员担任一定职务的任用方式。一般做法是，由主管领导或领导机关根据规定的任职条件提出任职人选，经干部人事部门考察，任免机关决定后正式任命。委任制具有任用权力高度集中统一的特点，有利于在行政机关中贯彻行政首长负责制，这就使得责任迅速到人，有利于及时追责与考绩，体现了高效性和责任性;在委任制条件下，公务员非因法定事由不得被免职和辞退，这对于保证公务员队伍的稳定有一定的积极作用，有利于公务员投入身心努力工作;再者委任制的任用方式在手续上比较简单明了、便于操作，有利于对于公务员队伍的管理。但是，委任制在运行过程中也暴露了一些缺点。首先，委任制公务员往往是由主管领导提出人选，这就导致人员任用容易受相关主要领导的主观好恶影响，甚至导致任人唯亲、借用提名权大搞权钱交易、拉帮结派、结党营私等;其次，委任制的过程可能会降低民主性和透明度，使得人民群众难以有效地进行监督;*后，委任制公务员从任命之日起便如同抱拥“铁饭碗”，缺乏竞争机制和新陈代谢机制，容易助长公务员的官僚习气和作风。2.考任制考任制即通过考试来选拔任用对象的方式。考试一般采取笔试、面试或其他方法，根据考试成绩择优确定任用人选。考任制的原型科举制是我国古代官吏任用的一种主要方式，曾经为封建统治阶级输送了大量的人才，只是其随着封建集权的逐步加强而逐步僵化。考任制的*大意义是反对特权，实现公民在公职中的平等竞争，吸纳优秀的公共管理人才。考任制的*大弊端就是容易产生徇私舞弊，特别是在面试环节难以把关控制，结果违背了考任制的初衷;考任制的范围为主任科员以下及其他相当层次的非领导职务，这就可能使得考任制公务员激励性不足;由于各方面原因，考任制可能会选拔一些不适合公务员队伍而有可能在其他工作领域做出贡献的人才，从而不利于人才的*优配置。3.选任制选任制即通过选举的方式来确定任用对象的任用方式。选任制比较适合于体现民意的国家工作人员的任用。我国公务员的各级政府组成人员均实行选任制，即由各级人民代表大会及其常委会选举产生或决定任命。选任制的方式有利于公务员队伍更加接近民众，增强了政权的合法性，便于人民群众对于公务员的监督，提高了国家的民主化程度。但是选任制并不是万能的，世界上没有一个国家实行极端的选任制，极端的选任制是一种民粹主义的表现，容易使得群众基础好而治国理政能力可能弱的人进入公务员队伍，从而不利于国家的稳定和发展。4.聘任制聘任制即由用人单位通过合同形式任用工作人员的方式。用人单位须与应聘人员签订合同，明确双方的权利义务关系;被聘用人员按照合同履行职责，并享受合同规定的各项待遇。聘期满后，聘任关系自行解除;如有需要，双方还可协商续聘。聘任制的方式有利于任用方式的多元化，破除论资排辈的观念，打破“铁饭碗”，使得公务员队伍能上能下、能进能出、充满活力。但是聘任制方式会增加公务员队伍的不安全感，降低其归属感，不利于其安心稳定地工作;另外，聘任制公务员主要局限在专家和技术岗位，专家可能会因为政治影响而难以充分发挥技术专长。国外公务员大多采取考任制和委任制两种方式。有的国家无论是高级职务还是低级职务都采取考任制，还有的国家则规定低级职务采取考任制，高级职务采取委任制。在晋升职务时，也有两种情况。有的国家规定在本层级内晋升职务采取委任制，跨层级晋升必须采取考任制，即先通过考试取得上一层级职务的任职资格，再通过委任取得具体职务。11?4?2我国公务员任用方式我国《公务员法》第四十条规定，公务员领导职务实行选任制、委任制和聘任制。公务员职级实行委任制和聘任制。由此可见，我国公务员任用方式以选任制、委任制和聘任制为主。委任制具有任用权力高度集中统一的特点，有利于在行政机关中贯彻首长负责制。在实行委任制的情况下，公务员非因法定事由不被免职和辞退，这对保证公务员队伍的稳定性具有一定的积极作用。再者，委任制在办理任免手续上简单明了、便于操作。因为委任制具有以上优点，所以委任制适用于对行政机关工作人员的任用。但委任制与选任制、考任制相比，容易滋长任免机关或主管领导的主观随意性，容易造成职务能上不能下、人员能进不能出。因此，在对我国公务员实行委任制时，应当注意发扬民主，提高透明度，加强民主监督，强化激励竞争机制和新陈代谢机制。我国的公务员制度在总结以往干部人事制度改革经验的基础上，提出对公务员部分职务实行聘任制，有利于打破单一的任用方式，破除论资排辈的观念，有利于促使被任用者发奋努力，创造优异成绩，有利于打破“铁饭碗”，使公务员队伍能上能下、能进能出，应当逐步推广。11?5任免机关和任免权限任免机关是指主管公务员任免事项并具有法定任免权的机关，是公务员任免中实施任免行为的主体。任免权限是指某一机关或行政首长对一定范围内公务员所具有的任职和免职权限，此权限具有法律效力。对公务员的任免，涉及对公务员的授权，因此，任免机关必须是具有法定权力的机关，任免机关必须由法律法规来规定和认可。在国外，公务员的职务一般由其所在行政机关或其所在机关的上一级机关任免。在实行人事管理部外制的国家，文官委员会或人事院、功绩制保护委员会等公务员管理机构，虽可以向各行政机关提供考试合格人选名单和任免建议，但任免仍由各行政机关行使，以体现治事与用人的统一，保证各机关和首长的用人权。任免机关只有在其任免权限范围内实施任免，才是有效的任免。任免权是人事管理权的核心，它的划分一般是与人事管理权限的划分相一致的。我国《宪法》第八十九条规定，国务院“审定行政机构的编制，依照法律规定任免、培训、考核和奖惩行政人员”;**百零七条规定，“县级以上地方各级人民政府依照法律规定的权限……任免、培训、考核和奖惩行政工作人员”。这就明确规定了国务院和县级以上地方各级人民政府及其工作部门，是我国公务员中非政府组成人员的任免机关。我国对公务员职务任免权限的划分，主要依据我国政治制度的组织原则和公务员的管理权限，具体体现在宪法和有关法律法规中。各级政府机关中的公务员职务，除由人民代表大会及其常委会任免的政府组成人员之外，应由本级政府行使任免权。政府各组成部门及直属机关、办事机构的领导职务，除政府组成人员之外，应由本级政府任免。其他公务员职务，应由政府各工作部门自行任免。据此，县级以上各级人民政府及其工作部门的任免权限，具体是:(1)国务院任免各部、委员会的副部长、副主任，各直属机构、办事机构的局长、副局长、主任、副主任，中华人民共和国常驻联合国副代表，驻联合国有关常设机构及部分国际组织的代表、副代表，驻外总领事及相当职务。(2)省、自治区、直辖市人民政府任免各厅、局、委员会的副厅长、副局长、副主任，各直属机构、办事机构的局长、副局长、主任、副主任，各行政公署的专员、副专员、巡视员、副巡视员及相当职务。(3)自治州、设区的市人民政府任免各局、委员会的副局长、副主任，各直属机构、办事机构的局长、副局长、主任、副主任、调研员、副调研员及相当职务。(4)县、不设区的市、市辖区人民政府任免各委、办、局(科)的副主任、副局(科)长、主任科员、副主任科员及相当职务和乡、镇人民政府所属机构的公务员职务。(5)县级以上各级人民政府需要任免的其他公务员职务。(6)县级以上各级人民政府的工作部门任免由本级人民政府任免以外的公务员职务。需要说明的是，在我国，各级政府及其工作部门的人事机构分别为各级任免机关的办事机构，承办公务员职务任免的具体事宜。另外，国务院各工作部门任免的司级非领导职务，省、自治区、直辖市人民政府各工作部门任免的处级非领导职务，自治州、设区的市人民政府各工作部门任免的科级非领导职务，应分别报本级人民政府的人事部门备案。11?6公务员任职11?6?1公务员任职手续的办理公务员的任职须通过办理任职手续加以确认。办理任职手续，主要涉及两个方面的问题:一是在什么情况下必须办理任职手续，二是任职手续如何办理。1.公务员任职情形和条件我国《公务员法》第四十一条规定，选任制公务员在选举结果生效时即任当选职务。选举结果产生效力后，通常采用公告的方式向社会宣示。例如，2003年3月15日，第十届全国人民代表大会**次会议主席团发布大会公告(**号)，宣布该次会议选举产生了第十届全国人民代表大会常务委员会委员长、副委员长、秘书长。自发布时刻起，所有当选者就被认为正式任职。有一部分选举产生的公务员职务，在一定条件下也可以决定任命。例如，《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定，县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会在本级人民代表大会闭会期间，可以决定副省长、自治区副主席、副市长、副州长、副县长、副区长的个别任免。“准选任制公务员”的职务，由国家权力机关通过或决定任命。这种职务一经公告，被通过或被决定任命者即视为担任该职务。例如，国家主席颁布主席令，根据全国人民代表大会的决定，任命国务院总理以及国务院其他组成人员，自此被决定任命者即担任相应的职务。我国《公务员法》第四十二条规定，委任制公务员试用期满考核合格，职务、职级发生变化，以及其他情形需要任免职务、职级的，应当按照管理权限和规定的程序任免。根据公务员职务管理的需要，任职情形可以分为以下两类:(1)新进入公务员队伍的，需要进行任职。这分为三种情况:一是经考试考核合格被批准录用的人员，试用期满考核合格的，任免机关应予以任职;二是从公务员队伍之外其他公职调入机关的人员，经考核确认具备拟任职务所要求条件的，任免机关应予以任职;三是非公职人员通过公开选拔等方式进入公务员队伍的，任免机关应当按照特定职位予以任职。(2)公务员职位发生变化，任免机关应及时予以任职，以确认新的职务关系。这也有三种情况:一是转换职位的，如转任和挂职锻炼等;二是晋升或降低职务的;三是因其他原因职务发生变化的，如由于机构调整、撤并，公务员到新的职位上任职等。公务员的任职除了受到学历、智力、能力、性格等自身条件限制外，在宏观上还要受到准备就职的机关和职务情况的制约。我国《公务员法》第四十三条规定，公务员任职应当在规定的编制限额和职数内进行，并有相应的职位空缺。2.公务员任职程序公务员任职程序是指任命公务员职务必须经过和完成的步骤。公务员的任职实际上是行政机关授予公务员一定的职权，这种授权行为是十分严肃的工作。因此严格履行任职程序有利于提高任免工作的规范化、科学化、法制化水平。我国公务员制度规定，任命公务员职务，按下列程序进行:(1)用人单位或上级提出拟任职人选;(2)对拟任职人选进行考核;(3)按照管理权限，由有关机关领导集体讨论决定是否任职;(4)对决定任职者颁发任职通知和任命书。另外，任命公务员职务，还应同时在职务对应的级别和工资档次内确定或调整公务员的级别或工资档次。11?6?2领导职务公务员的任期我国《公务员法》第四十条规定，领导成员职务实行任期制。不管是选任制产生的领导职务，还是委任制产生的领导职务，都应按照有关规定实行任期制。任期制是对公务员中的领导成员担任某一职务的任期届数、任职年限、任期内管理、任职期满后去向安排等方面进行明确规定的一种制度。任期制的任用范围主要是领导成员，但不包括机关内设机构担任领导职务的公务员。根据《宪法》和有关法律法规的规定，领导成员适用任期制的具体情形有以下几种:一是全国人大常委会委员长和副委员长、国务院总理和副总理、国务委员、*高人民法院院长、*高人民检察院检察长，每届任期五年，连续任职不得超过两届;二是全国人大常委会秘书长、委员，国务院秘书长、各部部长、各委员会主任、审计长、人民银行行长，每届任期五年，但尚未规定能否连任、可连任几届;三是县级以上地方各级人大常委会组成人员，地方各级人民政府正副职领导人、秘书长、各厅局长、各委员会主任，每届任期五年，连任问题同样未做规定。推行领导成员职务任期制的目的在于，建立健全能上能下、能进能出、竞争择优、充满活力的用人机制。对领导成员推行任期制，其作用有三:一是有利于形成正常的新老交替机制，推进领导队伍的年轻化。实行任期制，使领导职务成为公务员一定时期的职务岗位，给年轻公务员的培养锻炼提供了机会，从而能够保持公务员队伍合理的梯次结构。二是有利于加强对领导成员的监督，提高领导成员工作能力。任期制规范了领导成员职务任期，并有相应的任期考核和监督，从而使领导成员更加重视工作能力的提升。三是有利于维持领导队伍的稳定性。领导成员任期内保持相对稳定，有利于克服用人上的随意性和保持重要职位上工作的连续性和有效性。11?6?3有关公务员兼职的规定对兼职的管理是公务员职务管理的一项内容，各国公务员制度大多有公务员兼职方面的规定。这些规定主要是不限制从事学术性、公益性活动的兼职，但禁止公务员兼任有报酬的公职，禁止公务员在营利性机构兼职。不少国家将前述内容作为公务员的纪律来规定，要求公务员遵守。我国公务员制度关于兼职的规定，主要有以下三点:(1)公务员原则上一人一职。各级机关依据一定的职务关系对公务员实行管理。如果公务员身兼数职，就会出现多种职务关系和多种职务身份，容易造成管理上的矛盾和紊乱。同时，一个职务意味着一定的职责和工作任务，包含一定的工作量，如果身兼数职，公务员将难以专心致志、精益求精地做好本职工作，而且还会导致职务虚设，使某些职务的工作落不到实处，从而降低了工作效率。(2)确因工作需要，经任免机关批准，公务员可以在机关外兼职，并不得领取兼职报酬。有必要指出，在实际工作中确实存在公务员因特殊需要而兼职的情况。因此，我国公务员制度规定公务员由于特殊原因需要兼职时，须经批准才可以兼职。(3)公务员不得在企业和营利性事业单位兼任职务。在市场经济条件下，企业是相对独立的自主经营者。营利性事业单位也必须自主经营。如果公务员兼任企业、事业单位的职务，就不利于政企分开和政事分开，不利于国家行政机关及公务员客观公正地行使职权和从事行政管理活动。规定公务员不准在企业和营利性事业单位兼职，既能防止企业和营利性事业单位利用国家行政权力从事非法营利活动，也有利于防止行政机关及公务员个人以权谋私，从而有利于防止腐败现象的滋生。这一规定，与公务员纪律中禁止公务员经商、办企业以及参与其他营利性的经营活动的规定是一致的。11?7公务员免职11?7?1公务员免职手续的办理公务员的免职也必须通过办理免职手续加以确认，以免造成公务员职务管理上的混乱。1.公务员免职情形选任制公务员的免职是与任职相对应的，公务员职务的免除权限和免除程序，是跟公务员职务的赋予权限和赋予程序紧密联系的。(1)任期届满不再连任，所任职务自然终止。这种情况下的免职，不会以公告、公报等具体表现形式出现，而是暗含在行为之中。例如，全国人民代表大会选举产生了新一届全国人大常委会委员长、副委员长、秘书长，那么原来担任这些职务的公务员即被视为终止所任职务，而不需要具体的免职形式。(2)任期内辞职、被罢免、被撤职的，所任职务免除。出现这三种情况的原因各有不同。辞职的原因有达到退休年龄、身体健康状况不允许继续担任该职务、职务调整或者不能正确履行职责、不适宜继续担任该职务等;被罢免的原因有犯错误或被认为不称职;被撤职的原因有犯严重错误、构成违纪违法。有关辞职、罢免、撤职的权限和程序，宪法、法律和有关章程都有具体规定，必须按照有关规定严格办理。例如，《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》对公务员的辞职和撤职做了详细的规定，《宪法》对公务员的罢免也有严格的程序要求。“准选任制公务员”职务的免除，在形式和操作上相对要简单一些:(1)任期届满不被提名或不被决定任命的，所任职务被视为自然免除。这种情况主要是指国务院组成人员、县级以上地方各级人民政府的组成人员(不包括选举产生的公务员)等。(2)直接免职。有关机关认为“准选任制公务员”不再适合担任所任职务，可以决定免去其职务，而不必使用罢免、撤职、辞职等方式。例如，全国人大常委会在全国人民代表大会闭会期间，可以根据国务院总理的提名，决定免去部长、委员会主任、审计长、秘书长的职务;县级以上地方各级人民代表大会常委会，可以根据本级人民政府正职领导人员的提名，决定免去本级人民政府秘书长、厅长、局长、委员会主任、科长的职务。当然，各级人民代表大会可以罢免本级人民政府的组成人员，也可以撤销由它任命的人民法院和人民检察院的有关职务。委任制公务员免职情形可以归纳为两种类型:(1)公务员职位发生变化，承担了新的职责，应当免去其原任职务。如转任、晋升或降低职务等，需要通过免除原职务、任命新职务，来确认新的职务关系。(2)因各种原因导致公务员不能履行职责的，应当免去其所任职务。如退休、离职学习连续一年以上、因健康原因不能坚持正常工作连续一年以上等。其中离职学习连续一年以上的情形，不包括组织选派参加学习。2.公务员免职程序公务员免职程序是指免去公务员职务必须经过和完成的步骤。我国公务员制度对于免职程序做了明确规定，具体是:(1)所在单位或上级提出拟免职的建议;(2)对免职事由进行审核;(3)按照管理权限，由有关机关领导集体讨论决定;(4)发布免职通知。11?7?2公务员职务自行免除的规定我国公务员制度对公务员职务自行免除的情形做了明确规定，主要是:(1)受到刑事处罚或劳动教养的;(2)受到行政撤职或开除处分的;(3)被辞退的;(4)因机构变动失去职位的;(5)死亡的。当公务员出现上述情形之一时，其职务自行免除，不再办理免职手续，其所在单位应按照公务员管理权限及时报任免机关备案。

公务员制度教程(第六版)(公共管理硕士(MPA)系列教材) 作者简介

舒放，中国人民大学公共管理学院行政管理学系副教授、硕士生导师。长期从事公务员制度与公务员管理、政治学原理、比较政府与政治等领域的教学和研究工作，尤其擅长公务员制度的研究。在上述领域主编教材多部，其中，《公务员制度教程》和《国家公务员制度》累计销售数十万册，得到了读者的广泛认可和赞誉。贾自欣，中共天津市委宣传部新闻处副处长、市记协机关秘书处处长，中国人民大学管理学硕士、中国政法大学法学学士，长期从事政府管理领域相关研究和实际工作。作为副主编参与《公务员制度教程》《国家公务员制度》两部教材的编写和修订工作。

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